根據建筑行業仍然存在的大而不強、監管體制機制不健全、工程建設組織方式落后、建設水平有待提高、質量安全事故時有發生、市場違規行為較多、企業核心競爭力不強、工人技能素質偏低等突出問題，國務院辦公廳出臺了《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發[2017]19號）。這是經國務院同意，為了進一步深化建筑業“放管服”改革，加快產業升級、促進建筑業持續健康發展的重要文件。

    近日，為貫徹落實國辦19號文件，住建部、發改委等19部委又明確工作職責，開展統籌推進建筑業改革發展工作。這說明各有關部委都把建筑業的改革放在重要議事日程之上了，解決建筑行業存在問題的步伐將明顯加快。作為多年來研究建筑市場管理及行業發展的專業協會，也想進一言，提出貫徹落實國辦19號文件的幾點思考，供制定政策的有關部門參考。
  

    思考一：重誠信建設，輕“一刀切”管理
  

    通過住建部在全國范圍內兩年工程質量治理行動，應該說，建筑市場不規范行為有所收斂，但是治理工作中的“一刀切”執法管理，應該加以改變。
 

    國家有關文件規定只準收四類保證金，目的是節制以往過重過濫的各類保證金。但是在這類文件執行中還有值得商榷和改進的地方。例如質量保證金的預留問題，住建部、財政部于6月20日聯合下發的建質[2017]38號文第七條規定：發包人在按照合同約定方式預留保證金，保證金總額預留比例不得高于工程價款結算總額的3%。合同約定由承包人以銀行保函替代預留保證金的，保函金額不得高于工程價款結算總額的3%；第十一條對發包人返還保證金時間及違約責任做了明確規定。新的工程質量保證金管理辦法的出臺，不僅實事求是大幅度降低了預留保證金的比例（由過去執行了13年之久的5%，降為3%，降幅達40%），而且對保證金的返還做了規定。這是建筑業改革中施工企業的利好，受到廣大企業的熱烈歡迎。
   

    那么，對規定收取的農民工工資保證金，是不是也應該做點改革呢？現在的做法屬于簡單的“一刀切”，不管企業以前在農民工工資方面的支付情況，一律按資質等級的高低交納一定數額的農民工工資保證金。這樣做的結果：一是好壞不分，從來不欠農民工工資的企業也要交；二是每個項目所在地都要交的話，每地交50～100萬元也是個不小的負擔。現在各地都在加強誠信建設，能不能把農民工工資保證金的交納與企業的誠信緊密掛鉤呢？開車的朋友都知道，國家對“交強險”是每位車主每年都必須交的，即使你買了足夠多的第三者險，交強險也是必須強制性購買。前不久有關部門出臺新政，交強險變更為浮動式，由一成不變的金額變成上下浮動的費用。具體數額由車主前三年是否有事故來決定。上下浮動率最高均為30%。也就是說三年內無事故將會降低交強險費用，反之會增加。通過獎懲措施，促使更多司機安全行車。由此聯想到建筑行業有關部門（如“清欠辦公室”）的“一刀切”收取農民工工資保障金的做法，應該吸收“交強險”的改革思路。可以改革為近三年從未發生過拖欠農民工工資行為的企業，免交或減半征收。一來鼓勵企業誠信守法經營，二來切實減輕大多數企業的負擔。因為有拖欠農民工工資行為的企業畢竟是極少數。江蘇省在農民工工資保證金的繳存問題上就實行了差別化管理。2017年5月1日已經執行的蘇建建管[2016]707號文，省住建廳聯合了人社廳、交通廳、水利廳和中國人民銀行南京分行，共同下發了《江蘇省工程建設領域農民工工資支付管理辦法》，為健全預防和解決拖欠農民工工資的長效機制，切實保障農民工勞動報酬，同時維護社會誠信和公平正義，做了實實在在的工作，受到江蘇省施工企業的普遍歡迎。
 

    關于履約保證金，在國際上是與支付保證金對等使用的，現在相當的建設單位只要求履約保證金，只字不提甲方應承擔的支付擔保的責任。這明顯不公平，希望能在今后的補充文件中看到甲乙雙方都履行責任的“雙擔保”。
 

    思考二：重優質優價，輕低價中標 
 

    長期以來，由于《建筑法》遲遲得不到修訂，相應的以《建筑法》為上位法而制定的《招標投標法》也脫離了建筑市場的實際。盡管對于“經評審的最低投標價法”的適用是有明確規定的，但是在實踐當中這一評標方法經常被濫用和錯誤使用，導致建筑企業對此怨聲載道。特別是有一些企業明顯使用低于成本價投標，而有關職能部門工作人員擔心“說不清”，直接采用“最低價中標”的風險最小。造成的后果是有些企業中標以后通過偷工減料降低成本，對工程質量和施工安全留下了很大的隱患。或者中標后再采用“做工作”、修改設計等方法把損失補回來（說明很多最低價中標價根本完不成該項目）。如果談不攏就干脆把工程停下，導致了合同糾紛等一系列問題。最近，“低價中標”的現象及成因，已被推到輿論的風口浪尖。
 

    6月24日，在十二屆全國人大常委會第二十八次會議舉行的聯組會議上，全國人大財經委員會委員王力就產品購銷領域存在的“低價中標”提問，詢問將采取哪些措施有效遏制這類現象，國家發改委何立峰主任回應了三方面的原因和解決問題要做的三方面的工作。三個方面原因：其一，招標人沒有嚴格執行評標方法的有關規定；其二，投標人通過低價中標的收益遠遠大于他所要承擔的風險；其三，監督管理不到位。解決問題的方法：一是依法嚴格限定“經評審的最低價投標價法”的適用范圍；二是建議修改《招標投標法》，實施全過程的監管；三是加強監督執法，落實責任追究。
 

    6月26日，《人民日報》刊登記者調查后的署名文章《最低價中標，該改改了》”，提出了最低價中標“危害較大”的三種表現：1、助長以次充好，導致產品和工程建設質量下降，優汰劣勝；2、極易引發偷工減料，甚至埋下安全隱患；3、影響企業創新研發的積極性。找出了最低價中標“為何風行”的原因三條：1、擔心“說不清”，規避“履職風險”，導致一些地方傾向于“最低價中標”，招標方普遍認為“價格低不犯錯誤”；2、市場質量監管缺位、不到位，也是“最低價中標”大行其道的助力；3、招標方過于強調成本而忽略質量，也導致招標的天平傾向于價格。最后總結調查企業的結果，提出的建議是：在產品（包括工程項目）招標中，修改“經評審的最低投標價法”，防范惡意低價投標；建立健全法律法規，招標中修改“經評審的最低投標價法”模式，采用“經評審的平均投標價法”。
 

    老實說，“最低價中標”在建筑行業不僅是“人人喊打”，甚至就是“深惡痛絕”，那么為什么能這么多年大行其道呢？

    首先有法律依據“支撐”。我國《招標投標法》規定，“中標人的投標應當符合下列條件之一：（一）能夠最大限度地滿足招標文件中規定的各項綜合評價標準；（二）能夠滿足招標文件中的實質性要求，并且經評審的投標價格最低；但是投標價格低于成本的除外”。

    其次是有專家的“支持”，理由很充足很簡單：國際上通行做法。先談法律條文上的缺陷：“經評審的投標價最低；但是投標價格低于成本的除外”。“價格最低”好認定，一開標價格誰最低就是誰，問題在于專家評委如何做到在短短的一兩個小時內通讀完幾十家投標企業的標書？又如何判斷中標的最低標是否低于成本？所以“但是投標價格低于成本的除外”這條規定本身就成了擺設，事實上這么多年來，有沒有一例是因為“低于成本”價而被宣布為廢標的案例？沒有，一例沒有！甚至

    離奇到比標底下浮40～50%的中標仍然為有效。法律上這條規定還存在法律效力嗎？

    再斗膽評價一些專家觀點。因為中國加入WTO了，國際上通行做法是最低價中標，所以理所當然中國必須實行最低價中標。這也是有些行政管理部門領導疑惑的：為什么國外能實行最低價中標，在中國就有這么多反對的聲音？筆者做過這方面的調查，歸根結底是國內外的市場環境差異大造成的。大致上存在五個不一樣：

    第一個不一樣：國外普遍實行的是設計、施工一體化，國內則是設計與施工“兩張皮”，管理體制上的差別，造成施工企業即使有合理化的建議也沒用。如果國內施工企業也能做到有“一體化”話語權的話，那么，采用新材料、新結構、新技術省下來的費用，就是施工企業利潤。

    第二個不一樣：國外認為承包商的合法利潤必須保證，如果你用低于成本價中標，工程的質量如何才能保證呢？所以當初有少數央企拿國內最低價中標的模式，為了中標讓利讓到骨子里，結果在國外承包的工程項目上賠得一塌糊涂，本來想如法炮制國內的做法，爭取索賠減少損失，結果人家不吃這一套，工程質量要求絲毫不能降低，嚴格按合同辦事，當然后果很嚴重。而國內理念是既要便宜又要好，至于企業的合法利潤沒人愿意關心，項目被偷工減料又監管不力，造成惡性循環，最終犧牲工程質量。

    第三個不一樣：社保體系存在差異。國外對于員工和管理人員的工資、福利、獎金、保險等一切都是要打入成本的，而國內的預算定額還是當初計劃經濟的模式，民工的“五險一金”少有能從預算中體現（有的省列出“社會保障費”，但要做到應保盡保，缺口還很大）。那么這“政策性的虧損”是不是也擠占了企業的利潤？

    第四個不一樣：國外講究法制，一旦工程合同簽訂，一切按合同辦。國內由于建筑市場不規范，很多建設方強迫在上報招標辦備案的“陽合同”之外，還必須簽訂“陰合同”，許多霸王條款都簽在這里，國外不可能這樣操作。再者即使按照“陰”合同干完活，質量驗收合格了，竣工結算也遲遲下不來，許多項目還必須通過審計。相當多地區的地方法規規定了“以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算的依據”，大量非政府資金項目，也參照這樣做，造成了事實上的“審計法”大于“合同法”，使得企業按合同要求干完活卻拿不到錢，有的項目審計一拖三四年，無形中增加的財務成本，又得企業自身消化。

    第五個不一樣：國外甲乙雙方在履約擔保和支付擔保方面的權利是對等的，而國內只提甲方對乙方要求的履約擔保，很少聽說甲方向乙方提供支付擔保的。國內外建筑市場存在著以上“五個不一樣”的環境，但把“最低價中標”的概念硬生生套在建筑企業頭上，也就難怪反對聲一片了。設身處地想一想，擱誰受得了？因此強烈呼吁盡快取消商務標“唯低價是取”和“最低價中標模式”，大力推行優質優價的招投標取向，用價格鼓勵企業多創更多的優質精品工程。在市場經濟中，優質優價是被公眾所認可的規則，優質低價的做法就是在扼殺“優質”。當我們國產家電質量不如進口產品時，同樣規格尺寸大小的彩電，進口價格比國產要貴1000元至2000元，為什么很多老百姓寧可多花錢買質量好的？這就是優質產品的吸引力，花大價錢買好產品，一個字“值”。所以各行各業都應該要重優質優價，輕低價中標。

    思考三：重按照建筑業實際情況辦事，輕不切實際的條條框框

    國辦 [2017]19號文第八條規定：建立統一開放市場。打破區域市場準入壁壘，取消各地區各行業在法律、行政法規和國務院規定外對建筑企業設置的不合理準入條件；嚴禁擅自設立或變相設立審批、備案事項，為建筑企業提供公平市場環境。這條規定從源頭強有力支持了住建部兩年工程質量治理行動對規范建筑市場的工作。多少年來，地方保護主義作怪，把地區建成一個個“土圍子”，想出各種辦法設置進省門檻，比較典型的是要求外地設立分支機構（分公司或獨立法人的子公司），對當地來說好處是顯然的：一來在當地成立企業，稅就必須交當地，可增加稅收；二來明明是外地企業干的活，但統計產值卻要算當地的；三來這種新成立的子公司規模小、資質低，無法參與競爭。但是對于外地進省企業麻煩就大了，即使再大的集團公司也經不起到處要求設立子公司（每處要求200平方米以上自有辦公用房，管理人員要有多少人，其中一級建造師必須有多少人，等等），對于建立統一建筑市場，則是有害無益的。
   

    應該說國辦19號文第八條就是為了打破壁壘，撤掉“土圍子”，對于鞏固住建部兩年治理行動的成果絕對是好事。事實上，通過艱苦的工作，全國絕大多數省市都下文，取消了抬高門檻和設置壁壘的做法。全國“四庫一平臺”的建立，使得全國統一開放的大市場更加完善。可誰曾想到，國辦19號文是2月21日頒發的，國家稅務總局4月20日下發的11號公告《關于進一步明確營改增有關征管問題的公告》，直接又從稅務征收角度為地方上成立分公司開了方便之門。公告的第二條規定，“建筑企業與發包方簽訂建筑合同后，以內部授權或者三方協議等方式，授權集團的其他納稅人（以下稱“第三方”）為發包方提供建筑服務，并由第三方直接與發包方結算工程款的，由第三方繳納增值稅并向發包方開具增值稅發票，與發包方簽訂合同的建筑企業不繳納增值稅。發包方可憑實際提供建筑服務的納稅人開具的增值稅專用發票抵扣進項稅額”。從稅務管理工作出發，可謂不“重”不“漏”，但明顯與國辦19號文是相違背的，也是嚴重脫離建筑業管理實際情況的，事實上一些地區（主要是市縣）已經打著11號公告的牌子，又要求外地進駐當地的企業成立所謂“第三方”公司了，少數地區已經“死灰復燃”，住建部花兩年整治的成果眼看就要付之東流。希望19個部委明確職責分工，在貫徹落實國辦19號文件時對此情況引起高度重視。

     關于按建筑業實際情況辦事，對于“按月足額發放工人工資”的要求，也得向上級部門反映點意見。落實企業工資支付責任，依法足額發放工人工資，這一條是保護工人合法權益的，放在哪里都沒有錯。但是在執行方式方法上要考慮建筑業的實際情況，否則會有副作用。站在全國范圍來看，各個地方人群生活習慣與消費習慣是有差異的：有的地方人喜歡存錢，在外打工每年的錢拿回去扣除生活用費就是備材料準備蓋房子；有的地方人是有錢就消費，花光了再出去掙，典型的“月光族”，按月足額發放以后，到手的錢喝喝小酒，打打小牌，上上網吧，很容易就瀟灑花完了。到年底老婆孩子等著丈夫帶錢回家過年時，沒錢帶回去就成麻煩問題。這種情況如果一個地區有幾萬人這樣消費的話，就演變成社會問題。過去年底前發生惡意討薪也有教訓，這是其一；現在從事建筑業的工人每月收入少則五六千，多則八九千元，按照稅法個人所得稅的起征點是3500元，那按規定就得繳稅，但是建筑工人普遍每天正常工作10～12個小時，超出3500元的部分可以說是延長勞動時間所得報酬，按3500元/月起征點征稅似乎不合理，這是其二；有地區稅務部門向企業征這部分稅，分別征營業收入的0.5～1%不等，說法是“代扣代繳”，這里面又產生兩個問題：一是代繳以后，代扣如何扣？根本無法從工人手中扣稅，這無疑變成企業新的負擔；二是即使代扣代繳，所定的應稅稅率也過高，實際情況測算結果按營業收入的0.2～0.3%左右合理，提供給有關部門參考。這是其三。那么如何根據建筑業實際情況來解決工人的工資發放問題，江蘇大多數企業的模式可以提供借鑒：每月每人發800～1000元生活費，剩余報酬年終一次性結算打到工人指定的銀行卡上。

    這樣做從企業角度不僅可減輕平常的資金壓力(因任何工程項目的工程款都不可能按月足額撥給企業。干工程的錢往往都還是施工企業墊的，所以只發生活費可減少流動資金壓力)，而且可以減少工人的無序流動（按規定工人都要求先培訓后上崗，流動性過大不利于提高工人技能）。從工人角度一是保證平常資金安全（工人住宿相對簡陋），二是年底一筆錢從家鄉所在有關銀行取出，旅途上資金安全，關鍵可以保證有一筆錢帶回家。至于農民工工資拖欠，經過連續多年的整頓，特別是現在也開始抓工程款支付的大背景下應該極少發生。企業現在都知道到年底工人工資是否足額發放是條紅線，碰不得，所以沒有必要一定強調按月足額發放。但同時也需要有關部門理解和支持，既然現行民工工資是超勞動時間得到的報酬（到年底集中支付的話，交稅更少不了），是否考慮變通不征收他們的個人所得稅，也就沒必要讓企業代繳，同時減輕了工人和企業的負擔。在建筑業改革關鍵時刻，如能有此類政策，那絕對是建筑業的福音。

    實際上稅務部門按建筑業實際情況辦事，在營改增試行過程中有目共睹。2016年營改增執行初期，各地根據稅務部門的規定進行宣講：增值稅發票一經開出，銷項稅=銷售額*11%；必須進行納稅申報，進項稅能夠歸集多少，自取得發票后180天內經稅務審核認證才允許抵扣，銷項稅減進項稅差額當月繳納入庫，不能有絲毫的含糊。企業強烈反映，180天的時間太短，不符合建筑業實際。據說稅務部門經研究，下文調整為360天，今年7月1日執行。7月11日下發的財稅[2017]58號文，又對營改增試點期間建設服務等政策做出了補充通知，對 “甲供材”符合規定的，適用簡易計稅方法計稅，又為企業減負做了努力，為他們務實的工作作風點贊。

    思考四：重工程總承包，輕隨意肢解工程

    建筑市場完全放開之后，各種轉包、掛靠盛行，甲方肢解工程成常態，屢禁不止。這里面有資質管理過去控得過死（一個總承包資質，最多只能增項5個專業資質）的原因。雖然“一拖五”的限制在2015年3月住建部新的資質規定中已經取消，甲方仍以各種借口明里暗里肢解工程。此外也有體制上設計與施工“兩張皮”的原因。舊的工程建設模式——施工總承包，施工企業始終沒有話語權，在這種背景下，籠統規定“總包負總責”，這個責任有點大，真的出點什么事，總承包企業替人受過，實屬冤枉。

    譬如：甲方現在對項目上稍許效益好一些的部分都進行了直接發包，哪怕總承包企業完全有施工能力也有自己的專業隊伍，但是甲方不由分說就自行分包出去，有時工地上進來一些莫名其妙的專業隊伍，總包一無所知，帶來管理上極大的難度。問題的核心還在于：甲方隨意肢解工程后，又把涉及的相關工程內容要求寫進合同里，出了事甲方不承擔任何責任，這樣總承包企業被迫承擔無限的風險。

    要徹底改變建筑市場的無序狀況，必須要加快推行工程總承包模式，即既要落實工程總承包單位在工程質量安全、進度控制、成本管理等方面的責任，又要賦予工程總承包單位直接發包總承包合同中涵蓋的其他專業業務的權力（以暫估價形式包括在工程總承包范圍內且依法必須進行的項目除外）。簡單地說，就是總承包企業自己能完成的專業統統自己做，自己不能完成的由總承包單位自行選定專業承包公司完成，這樣的“總包負總責”，讓施工企業心服口服。

    思考五：重個人執業資格，輕建筑企業資質
    過去推行的管理模式，重監管、輕服務。重監管的抓手就是通過建筑企業資質來管市場、管企業。譬如，出了一個一般安全事故，馬上打電話通知企業安全許可證暫扣三個月，而真正對出事故項目上的項目經理觸動不大，一級建造師資格依舊，頂多換一個項目，項目經理照當。筆者主張對于行政執法，重點應放在對個人執業資格的處罰上，這樣做的好處是：處罰面不大但影響面大，對其他項目經理（建造師）起到警示作用；反之，動則處罰整個企業，弊端在于：幾千上萬人的企業，一人犯錯眾人受罰，對企業發展的負面影響過大。

    重個人執業資格，可以鼓勵從業人員的敬業精神，提高個人的責任心。如果出了質量安全事故，不僅作為第一責任人追究，而且要暫停甚至終身吊銷其執業資格，給只會“考證”“掛證”的掛名建造師也敲響警鐘。
重個人執業資格還有利于弘揚“工匠精神”，建議把過去建筑行業師傅帶徒弟的傳統恢復并弘揚光大，加速青年的成長和成才。隨著企業的發展，人才不可避免地成為制約企業發展的頸瓶，可以從新引進的大學生入手，采用師傅帶徒弟的模式，提高青年員工整體素質。南通建工集團近來對已經推行的導師帶徒做法進行評選，選出10對師徒，獲集團公司“優秀師徒”稱號的做法，可以借鑒。

    當然強調輕企業資質不是放松對企業加強監管，屬于企業嚴重失信造假，或發生重大質量安全事故，按照有關法律法規該承擔什么責任就要追究什么責任，該資質降級直至取消企業資質毫不含糊。只是不要動不動就拿企業資質說事。     
總之，國辦19號文件是自1984年國家對建筑業改革發布文件33年后的一個極其重要的文件，能否認真貫徹落實國辦19號文，對建筑業今后相當長時間的發展有著深遠的影響。建筑行業同仁要以落實19號文件為契機，積極獻計獻策，為建筑業的發展創造出嶄新的外部環境，促進建筑業在為實現“兩個一百年”奮斗目標做出更大貢獻，把建筑業打造成名符其實的國民經濟支柱產業。